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协调推进‘四个全面，最根本的是坚持党的领导不动摇。
一方面，法制是法治的基础，建立了政党法制，还需要包含着宪法法律至上、限制公共权力、权利保障等理念的制度机制使规范得以落实，走向政党法治。如果没有法律法规或国家权力行为因为违宪而被查纠，那么宪法监督制度也就失去了存在的意义。
比如，党内法规的系统性、整体性不足，距离完善的目标仍有不小差距;党内法规体系建设理论研究相对薄弱，对党内法规的历史渊源、地位作用、体例形式、产生程序等缺乏系统研究;有的党内法规与法律法规交叉重复，有的过于原则空洞、缺乏细节支撑，现实操作性不强;具有党内法规制定权的党组织在制定相关法规的过程中，鲜见在一定范围内公开征求党员或党员代表的意见建议，汇集党内智慧，民主立规和科学立规的制度机制有待发掘;党内法规与规范性文件备案的范围仅限中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的党内法规和规范性文件，而不包括党章和党的中央组织制定的党内法规和规范性文件，备案审查范围相对狭窄;党内法规的执行情况、实施效果由党内法规制定机关、起草部门和单位可以根据职权开展评估，实际操作弹性较大，可能发生党内法规制定与执行的步调不相一致，执行监督不到位的情形;党内法规作为党组织和党员的行为规范，党员应当充分知悉，且党内法规具有示范效应，其影响不限于党内，社会各界都很关注，《中国共产党党内法规制定条例》也规定党内法规经批准后一般应当公开发布，但实际运行尚有不足，个别正式颁布亦即并不涉密的党内法规并未公开，仅见于在内部传达学习和执行，引起了一些党员和社会各界的疑虑和误会，一定程度上消解了这些党内法规制定出台的积极意义。其三，监督依法执政的机制不完善。⑧孙照红：民主党派章程发展的特点，《福建省社会主义学院学报》，2011年第5期。在宪法层面，现行宪法关于政党法制的安排主要体现在《宪法》序言、总纲第五条和修正案第四条、修正案第十二条之中，如果对第三十五条关于结社自由的规定作宽泛的解释，也可以推导成为有关政党法制的宪法安排。然而党内法规和国家法律在具体问题上的规范冲突却也是实际存在、无法回避的，以法治思维和法治方式处理好规范冲突是实现依法管党治党和中国政党法治必须解决的问题，倘若处理不好就可能损及法治的水平和权威。
三是政党的组织原则，规定政党按照民主集中制原则组织，党内生活符合民主集中制原则;政党的中央、地方和基层组织的关系;政党内部组织结构的一般性规定;政党的各级领导机关和领导干部除特殊情况外，均由选举产生，并按照符合社会主义政治文明和政党文明的原则逐步扩大政党内部和政党之间的竞争因素。这是改革和完善党的领导方式和执政方式，不断提高依法执政能力的现实要求。基于特定的历史和现实因素，中国的政党政治格局不同于西方国家：中国共产党领导的多党合作和政治协商制度被定义为中国的政党制度，中国的政党政治即在此制度基础上展开。
客观而言，这些努力推进了党内法规体系的形成和完善，是值得肯定的，但同时也应当直面党内法规体系建设所存在的一系列问题。一种意见认为我国不宜制定《政党法》，理由主要有：其一，西方国家并非有政党就有政党法，我国目前的政党政治格局偏重于党际协商与合作，没有根本的利益冲突需要制定政党法来调整;其二，政党法的核心内容在于规管政党与国家政权的关系，而中国政党与国家政权之间关系的成熟状态为何，在理论和实践上还都有待探寻;其三，与一国两制的国家政治结构相对应，政党法如何应对我国不同法域政党存在的复杂问题，寻找普遍性的调整规范，这在立法技术上存在相当的困难;其四，制定政党法势必难以回避组织新党的问题，如果政党法仅按照政治现实对共产党执政、八个民主党派参政的政党政治格局加以定型化，那么就很难在法理上对限制公民结社自由的宪法权利自圆其说，导致在人权保障进程和国际观瞻等方面陷于被动。政治文明应更多地保持价值宽容和价值中立，注重技术操作的设计，注重对各国先进政治文明成果的借鉴和吸收。其四，现行宪法对共产党作为执政党的法律地位、执政组织形式和执政法律程序缺乏明确规定，导致共产党的执政缺乏法律规则构建的基础，从而导致执政的权利与义务不明确，执政的法律界限也不清晰。
其次，如何衔接协调的问题。按照现行党内法规和《公务员法》等的规定，党员特别是党员干部和党组织具有双重属性，承受着双重义务规范：党员既是公民，又是党的成员，党组织既是党的组织，又是在国家层面活动、行使公权力的政治组织，因而同时受到宪法和法律、党章和其他党内法规的约束。
应当说，依宪执政、依法执政就是中国政党法治最现实和最佳的实现机制。随着《中国共产党统一战线工作条例(试行)》的颁行，各参政党在此方面的制度建设即有拓展提升的空间，并且可以与执政党相应的党内法规相互呼应。《中国共产党党内法规制定条例》也重申，制定党内法规应当遵守党必须在宪法和法律范围内活动的规定的原则。但宪法序言部分通常缺乏宪法规范所应具有的逻辑结构，因此其效力不具有直接性和自足性，而只能通过与其他法律规范的结合才能发挥作用。
党内法规与国家法律的衔接和协调以保证党内法规体现党章和宪法的精神和要求，保证党内法规制度体系与中国特色社会主义法律体系内在统一的原则旨归，⑦具体可从四个方面展开：一是应当分别做好国家法律法规和党内法规特别是党纪的立、改、废、释工作，对于同实践要求不相适应的党内法规，应及时修订或废止;二是对于党内法规或党纪中已有规定，经过实践检验，适用于整个公权力系统或可推广适用于全体社会成员，并且可以由法律法规进行规范的，应当尽量通过法定程序承载于法律法规当中;三是对于立法法明确规定应由国家法律规定的事项，党内法规不应做出规定，确有立法必要的，可向有权机关提出立法建议;四是对于法律既没有规定也不适合规定，同时也不是宪法保留或法律保留的事项，或者有些规范、要求尚不具备制定为法律成为全社会行为规范的条件的情形，可以首先通过对党员提出要求，先在党内实行，不断调整完善，辅以在全社会宣传引导，条件成熟时可再通过立法在国家层面施行。此外，无论是依宪治国还是依宪执政，都需要宪精准明确、可具依凭，使执政权力和国家权力受到确认和规制，公民权利与自由得到保障和增进，在此过程中，较宪法修改更低廉高效的宪法解释必然不可或缺。本文基于法治和政党法治的一般规律，着眼中国现实的政党政治格局，就中国政党法治这一命题试作解题和答题，对中国政党法治的逻辑建构和现实困境略作研析，以期对中国政党法治的研究有所助益。因此，必须让依宪执政、依法执政依靠制度机制运转起来。
应该说上述有关政党法制的宪法安排，基本确立了中国政党活动的法律框架，为政党活动的有序化、法制化奠定了重要基础，但这些安排也存在重要的缺失，表现在：其一，主要以宪法序言来体现，存在效力不充分的问题。正如有学者所指出的，当下应着眼于对政治文明成果本质属性的理论思考，突破姓‘社姓‘资的主观偏见，借鉴和吸收人类政治文明成果，这实际上已成为当前进一步解放思想的理论突破口。
但是，参政党自身的制度建设也面临着深层次的困境：其一，由于中国政党政治格局影响，民主党派章程的发展深受中国共产党政治路线的影响，缺乏个性和特色，各民主党派的性质、立场、主张、成员、组织等的趋同造成其章程的相似性，各民主党派政党形态不完善也致使其章程不健全。政党的重要特征之一，就是政党权力必须是在宪法规制下的权力，所有政党都必须在尊重宪法规则的前提下开展政治活动，执政党获得和保有执政权、其他政党(在野党或参政党)参与国家政治莫不如此。
政党在西方国家政治生活中占据着主导地位，在利益表达和聚合、社会整合、组织和控制政府、牵引宪法秩序等方面发挥着重要作用。我国宪法监督并非按照诉讼程序进行，因而在上述制度建构基础上，若有国家机关、公民或组织认为已经生效的法律违反宪法，则可按法定程序提出向宪法委员会审查要求或建议;若有国家机关、公民或组织认为已经生效的党内法规和规范性文件违反宪法，则可以针对涉及的条文向宪法委员会提出审查或解释宪法的要求或建议，全国人大常委会作出相应的决定或宪法解释后，党内法制审查委员会再依据决定或宪法解释对涉及的党内法规和规范性文件作出处理。中国共产党自成立以来，历经革命、建设和改革等不同的阶段，从领导人民为夺取全国政权而奋斗的党，成为领导人民掌握政权并长期执政的党;从受到外部封锁和实行计划经济条件下领导国家建设的党，成为对外开放和发展社会主义市场经济的党。其二，运用根本政治制度，通过人民代表大会执政的机制不完善。按照宪法和法律规定，各级行政机关、审判机关和检察机关都由同级人民代表大会产生，对其负责，受其监督。第五条第三款规定：一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。
中国共产党建构一套完善的党内法规体系是否弃人治，坚持依法执政，把权力关进制度的笼子里的现实要求。四是政党的活动准则，对执政党和参政党在国家权力机关、行政机关、司法机关、武装力量、社会团体、基层单位的活动范围、活动方式、活动程序，对执政党和参政党在政协中的活动方式等做出明确规定。
国家法律体系中政党制度安排的缺失 2011年，十一届全国人大四次会议宣布，以宪法为统帅，以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成。执政党的执政行为不可以脱离宪法而为之，必须遵循宪法并且捍卫宪法的尊严。
宪法确立了党的执政地位，使党的领导有了宪法和法律的支撑与保障;宪法能把党的意志转化为人民的根本意志，实现党的意志和人民意志的根本统一;宪法明确了党的民主与人民民主发展秩序，避免民主政治陷于民粹和僵滞;宪法能划清党的执政行为与国家权力行为的边界，确保宪法和法律的严肃性和权威性。其中，完备的法律法规体系和完善的党内法规体系与政党法治高度关联，分别指代国家法律体系和执政党内部的制度规章体系，并且都是建设中国特色社会主义法治体系的必要基础。
如此则实现政党法治与国家法治都将困难重重。当然，要通过根本政治制度坚持党的领导，落实依法执政，还需要补充一整套的执政权力运行规则，否则在缺乏实体和程序规范保障和制约执政权力的情况下，就仍然会发生以领导人员意志和注意力为转移的权力恣意。【摘要】在推进政党法治过程中，中国共产党是核心力量;良善的国家法律体系和党内法规体系是必要前提;中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是制度资源;依宪执政和依法执政是实现机制;各政党的活动受到严格规控以及外部的有效监督是目标任务;为推进国家治理体系和治理能力现代化提供法治动力是理想愿景。因此，除了完善国家法律体系中的相关缺漏之外，完善执政党党内法规体系也是中国政党法治的必备之功，并且在依法管党治党的语境下，这种必要性更为突出。
为此，近年来中共中央制定颁布了被称为党内立法法的《中国共产党党内法规制定条例》和《中国共产党党内法规与规范性文件备案规定》，第一个党内法规建设规划纲要《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013～2017)》，以及《中国共产党统一战线工作条例(试行)》、《中国共产党党组工作条例(试行)》，修订了《中国共产党巡视工作条例》等系列党内法规与规范性文件，同时各级党组织还相继开展党内法规和规范性文件集中清理工作。党对国家机关的领导，主要是政治领导、组织领导和思想领导，而不是彼此不分，甚至可以包办代替。
另外，宪法序言仅陈述性地叙述到政党制度的有关内容，宪法的文本并没有授权人民代表大会制定专门性的政党法律，人民代表大会能否将制定政党法视为自主性职权，换言之，全国人民代表大会立法权是否存在边界?这些都是需要在理论上论证的问题。其二，现行宪法的安排过于偏重制度安排本身的政治性，而忽略了政党法制的宪法安排也是政治文明的重要指征。
中国共产党代表着中国最广大人民的根本利益，党内法规是党从严管党治党的制度安排，宪法和法律是人民意志的体现。关注此类规范冲突，无涉党大还是法大的问题，党的主张与宪法和法律体现的人民利益是一致的，这一点不容质疑。
由此可见，在推进政党法治的进程中，执政党和参政党都负有重要的历史责任，而基于中国的政治现实，中国共产党显然是政党法治建设的核心力量和关键场域。另一方面，执政党的执政活动除了实体合法性以外，也还具备程序合法性，执政党权限的法治化和执政活动程序的法治化是其主要内容，使得执政活动不能超越宪法和法律，并且按照实定的程序规范运行。基于中国当下的权力分布状况，特别是实定规范的制定和执行模式，我们不难得出结论，中国政党法制由国家法律体系和党内法规体系共同组成。然而我国自1978年宪法确立宪法解释权并将其赋予全国人大常委会以来，全国人大常委会尚未作出过真正意义上的宪法解释，大量在宪法实施过程中出现的宪法问题急需通过宪法解释得到阐明。
由于执政党长期对革命路径的依赖，形成重视执政事实，轻视内在价值的惯性，也由于党组织及其领导干部不习惯甚或完全没有具体的法律可供依凭，行使执政权力的程序混沌、边界模糊，各项国家权力似乎都可归于党的一元领导之中。若基于中国政党政治的基本格局，遵循法治和政党法治的一般规律，合理借鉴外国政党法治的有益经验，直面困题，系统分析和设计，按照中国政党法治的逻辑构成循序渐进，那么中国政党法治的未来是值得期许的。
从法治的角度而言，政党是依靠民众支持，通过和平手段去争取公共政治资源的分配和政治权力行使的政治组织或团体。简言之，遵守宪法，就是贯彻执行党和人民的意志;违反宪法，则就违背抵触党和人民的意志，必须予以纠正。
(本文系教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目推进人民代表大会制度理论和实践创新研究的阶段性成果，项目编号：14JZD003) 【注释】 ①崔英楠：德国的政党法治化给我们的启示，《法学》，2005年第7期。过去总有人将宪法监督制度和党的领导对立起来，认为法律法规是在党的领导下制定的，国家机关也是在党的领导下行使国家权力的，如果通过宪法监督宣布某项法律法规或国家权力行为因违反宪法而归于无效，岂不是否定了党的领导权威?这种担心显然是多余的。